TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1726/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Marco normativo y jurisprudencial
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales de impedimento
(...) son causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante el trámite del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1726 DE 2025
Ref.: Expediente D-16563
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo
Demandantes: Alirio Uribe Muñoz
Magistrado sustanciador:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud presentada por el señor Procurador General de la Nación, quien, alegando una causal de impedimento, solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. El 30 de abril de 2025, el señor Alirio Uribe Muñoz, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 [p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo (en adelante, CPACA), por la aparente vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, los estándares nacionales e internacionales relacionados con la defensa de derechos políticos, y la garantía procesal de la impugnación[1]. Al expediente le correspondió el número D-16563.
2. En auto del 26 de junio del año en cita, el despacho sustanciador admitió la demanda por los cargos presentados. Además, (i) corrió traslado al Procurador General de la Nación para que emitiera concepto; (ii) ordenó fijar en lista el proceso; (iii) comunicó al presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y al presidente de la República la iniciación del presente trámite, en aras de permitir su intervención directa o mediante apoderado; y, finalmente, (iv) invitó a entidades, organizaciones y expertos a participar en el proceso.
3. El 21 de agosto de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Advirtió que si bien la acusación se dirige contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, este habría sido modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, durante cuyo trámite intervino en ejercicio de las funciones de [su] otrora condición de secretario general del Senado de la República[2].
4. El procurador señaló que, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias, cumplió con los deberes y funciones propias del cargo de secretario general, pues suscribió la Ley 2080 de 2021, por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
5. De acuerdo con el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten[3].
B. Marco normativo y jurisprudencial sobre los impedimentos del Procurador General de la Nación (en adelante, PGN), en los procesos de constitucionalidad. Reiteración jurisprudencial[4]
6. La Constitución Política de 1991 le asigna al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público (CP art. 275), la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (CP art. 118). Conforme con este encargo del Constituyente, de manera particular, el artículo 277 ibidem le atribuye una serie de funciones que puede ejercer directamente o por medio de sus delegados y agentes, incluida la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos (numeral 1). No obstante, por expreso mandato del Constituyente de 1991, existen otras funciones a su cargo que, por su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer directamente[5]. Este es el caso, entre otras, de la función consistente en rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad (CP art. 278.5).
7. Mediante el concepto presentado ante la Corte en cumplimiento de la función prevista en el artículo 278.5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación defiende o impugna, directamente, la constitucionalidad de las normas objeto de control, en representación de los intereses de la sociedad. Aun cuando no tiene carácter vinculante, el concepto es un elemento de juicio relevante para adelantar el juicio de constitucionalidad.
8. Para el ejercicio de esta función, se exige al procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones[6]. Por ello, y en la medida en la que en el marco jurídico de los procesos de control abstracto de constitucionalidad no se prevé un régimen específico de causales de impedimento y recusación para el Procurador General de la Nación, esta Corporación ha considerado necesario extender, aunque no de forma automática, ni con el mismo rigor de aplicación, las reglas dispuestas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, para las magistradas y magistrados de la Corte Constitucional[7].
9. De conformidad con dichas normas, son causales de impedimento y recusación las siguientes: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante el trámite del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.
C. Alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control, alegada por el procurador general de la Nación[8]
10. Como se indicó, el 21 de agosto de 2025, el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto en la presente demanda. Indicó que se configuraba la causal consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, debido a que en cumplimiento de las funciones y deberes inherentes al cargo de secretario general del Senado de la República, suscribí, junto con el presidente de esa corporación, la Ley 2080 de 2021.
11. Sobre la causal de impedimento relacionada con haber intervenido en la expedición del texto legal demandado, la Corte ha entendido que se configura cuando existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control[9]. Lo anterior se verifica, respecto del Procurador General de la Nación, entre otras, cuando (i) ha realizado alguna intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[10]; (ii) [se constata] su participación en la comisión redactora de la norma[11]; (iii) [remitió] documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[12]; o (iv) [presentó], por su parte, ante el Congreso, ( ) el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[13][14].
12. En el caso concreto, el actual Procurador General de la Nación fungió como secretario general del Senado de la República durante el trámite legislativo que concluyó con la expedición de la Ley 2080 de 2021, modificatoria de la Ley 1437 de 2011, ahora demandada. Esta extraordinaria situación, en la que el obligado a conceptuar habría participado en el proceso que dio origen a la norma modificatoria, en ejercicio de las atribuciones propias del cargo que ejercía, fue analizada por la Corte en el reciente auto 191 de 2025[15]. Una vez estudiado el alcance de las funciones del secretario general del Senado reguladas en los artículos 35, 36, 47, 144, 230, 231, 289, 367, 377 y 385 de la Ley 5ª de 1992[16], la Sala Plena de la Corte concluyó que, cada vez que el hoy Procurador General de la Nación manifieste su impedimento con sustento en el ejercicio de las funciones que ejerció como secretario general del Senado, éste deberá demostrar la existencia de alguna circunstancia particular que permita estimar que su imparcialidad e independencia, al momento de emitir el concepto de constitucionalidad a su cargo, se encuentran comprometidas.
13. Por su parte, a la Corte se impone la obligación de analizar en cada caso y entre otras circunstancias, (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte[17].
14. Particularmente, en lo relacionado con la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad y el tipo de cargo formulado en la demanda, la Sala Plena precisó que, (i) cuando se trata de procesos en los que la Corte tiene competencia para revisar de forma rogada, oficiosa e integral los aspectos formales del trámite legislativo, en principio, el impedimento formulado por la causal objeto de estudio, por el ahora Procurador General de la Nación, resultaría fundado[18]; en contraste, (ii) cuando el objeto de la demanda es sustancial o material e implica cargos de inconstitucionalidad de fondo, dada la naturaleza del estudio que adelanta la Sala, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el Procurador General de la Nación deberá demostrar dos elementos: (1) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (2) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte[19].
15. Así las cosas, la causal invocada debe ser analizada caso a caso, con el fin de establecer si la participación del hoy Procurador General de la Nación, en el trámite de expedición de la norma cuestionada, es de tal magnitud que afecta la imparcialidad del concepto de constitucionalidad.
D. Análisis del impedimento formulado por el Procurador General de la Nación, en el caso concreto
16. En el asunto que ahora concentra la atención de la Sala, se admitieron un total de tres cargos: (i) vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad; (ii) vulneración de los estándares nacionales e internacionales relacionados con la defensa de derechos políticos; y (iii) vulneración de la garantía procesal de la impugnación[20].
17. Al respecto, el Procurador General de la Nación presentó su impedimento para rendir concepto, al considerar que:
( ) a pesar de que la demanda está dirigida contra del artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la disposición fue modificada por la Ley 2080 de 2021 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción, el suscrito funcionario estima que se encuentra inmerso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido durante el trámite legislativo de esta última, en ejercicio de las funciones de mi otrora condición de secretario general del Senado de la República. Es así como, en cumplimiento de las funciones y deberes inherentes al cargo de secretario General del Sentado de la República, suscribí, junto con el presidente de esa corporación, la Ley 2080 de 2021. Esta actuación se enmarca en el desarrollo regular del trámite legislativo.
18. Al revisar las Gacetas del Congreso que se invocan por el Procurador General de la Nación y en las que dijo que habría consignado su participación, la Sala Plena de la Corte pudo verificar que, en su calidad de secretario general del Senado, aparece mencionado en las Gacetas números (i) 726 del 9 de agosto de 2019, donde remitió el proyecto de ley No. 7 de 2019 Senado[21] al presidente de la Corporación, con el fin de cumplir el reparto a la Comisión Primera Constitucional; (ii) 1483 del 14 de diciembre de 2020, en donde dio trámite a los impedimentos presentados; así como (iii) 531 del 21 de julio de 2020[22], 1492 del 14 de diciembre de 2020[23] y 64 del 22 de febrero de 2021[24], donde aparece mencionado en las funciones propias de secretario general del Senado, sin que su nombre se encuentre asociado a alguna intervención adicional. Además, suscribió la Ley 2080 de 2021, para su publicación, como aparece en el Diario Oficial No. 51.568 de 2021.
19. Por virtud de lo anterior, la Sala Plena advierte que la manifestación de impedimento presentada por el hoy Procurador es infundada. Como se dijo, el citado funcionario manifestó su impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia, al considerar que había intervenido en la expedición de la norma que modificó algunas disposiciones del CPACA, parcialmente demandado. Sin embargo, la Sala encuentra que, si bien el funcionario efectivamente suscribió la Ley 2080 de 2021, en cumplimiento de sus funciones ordinarias como secretario del Senado, (i) no demostró que su intervención en la expedición de la norma que modificó la norma acusada (Ley 2080 de 2021, la cual modificó, entre otros, el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011) fuese activa y determinante; y que (ii) esta tuviera relación con el asunto sustancial o de fondo que debe resolver la Corte, pues los cargos admitidos de la demanda D-16563 se concretan en la aparente vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, los estándares nacionales e internacionales relacionados con la defensa de derechos políticos y la garantía procesal de la impugnación[25].
20. Dichos cargos se predican de la norma acusada, la cual señala que los procesos de nulidad electoral en contra del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del presidente y el vicepresidente de la República, de los senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores [y] del alcalde mayor de Bogotá, serán competencia del Consejo de Estado en única instancia. Este contenido normativo no guarda relación con las funciones que prestó y acreditó el hoy Procurador General, las cuales se desempeñaron en el marco de sus funciones como secretario general del Senado, más aún cuando, como se infiere de lo expuesto, se trata de vicios de carácter material, y no formal. Esto, porque las acciones advertidas en las Gacetas citadas son de trámite y no se relacionan directamente con el contenido de la ley.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero: DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación, para emitir concepto en el expediente D-16563.
Segundo: ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto, una vez sea notificada esta decisión.
Tercero: ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que comunique la presente decisión al Procurador General de la Nación, a fin de que rinda el concepto a su cargo, en los términos dispuestos por los artículos 242.2 y 278.5 del Texto Superior.
Cuarto: Contra esta providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Escrito de corrección, p. 24.
[2] Manifestación de impedimento del Procurador General de la Nación, p. 2
[3] En cuanto al Procurador General de la Nación y el régimen de impedimentos se pueden consultar, entre otros, los autos 008 de 2006, 104 de 2007, 156 de 2007, 286 de 2007, 086 de 2012, 283 de 2012, 418 de 2017, 123 de 2018, 048 de 2021 y 191 de 2025.
[4] En cuanto al Procurador General de la Nación y el régimen de impedimentos se pueden consultar, entre otros, los autos 053 de 2003, 285 de 2007, 139 de 2016, 015 de 2020 y 191 de 2025.
[5] Corte Constitucional, sentencia C-429 de 2001.
[6] Corte Constitucional, auto 1553 de 2022.
[7] Corte Constitucional, autos 1147 de 2021 y 153 de 2022. Según el auto 191 de 2025, la aplicación de las causales de impedimento y recusación al Procurador no tiene el mismo alcance y rigor, dado que (i) el Procurador General no decide sobre la constitucionalidad de las normas, pues esta es una función exclusiva de la Corte; y (ii) aunque el concepto del Procurador es importante en los procesos de constitucionalidad, no tiene carácter vinculante.
[8] Se seguirá el precedente dispuesto en el auto 191 de 2025.
[9] Corte Constitucional, auto 049 de 2021. Reiteración del auto 418 de 2017.
[10] Corte Constitucional, autos 418 de 2017, 040A y 028A de 2004. La configuración de esta causal también puede advertirse en los autos 048 de 2021 y 253 de 2023.
[11] Corte Constitucional, autos 158, 164, 169A, 170, 274, 175, 181A y 279A de 2002; 003, 004, 006, 007, 011, 012, 041A, 042A, 043A, 049, 052, 053, 059, 061, 077, 082, 083, 090, 095, 123, 124, 142, 159, 216 y 243 de 2005; 005, 006, 008, 010, 024, 025, 120, 147, 288, 320, 322 y 323 de 2006; 198A, 229, 264B, 270, 284, 288 y 301 de 2007; y 073, 123, 181, 182, 203, 297, 298, 299 y 327 de 2008.
[12] Corte Constitucional, autos 366 y 191 de 2008.
[13] Corte Constitucional, autos 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007. Esta causal también se configuró en los reciente autos 999 de 2022, 187 y 909 de 2024.
[14] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.
[15] Particularmente lo desarrollado en los autos 418 de 2017 y 049 de 2021.
[16] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[17] Ídem.
[18] En este punto, la Sala Plena aclaró que frente a los procesos de control oficioso e integral, es decir, en aquellos en que la Corte examina el trámite legislativo y el contenido de las disposiciones, se ha de recordar que, en aplicación de la jurisprudencia en vigor, por regla general, el concepto del Procurador General de la Nación sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas no es escindible.
[19] Corte Constitucional, auto 191 de 2025.
[20] Escrito de corrección, p. 24.
[21] por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 - y se dictan disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción
[22] El secretario general solamente aparece en el encabezado de la Gaceta.
[23] Ídem.
[24] Ídem.
[25] Escrito de corrección, p. 24.